来源：中国财经报
本报记者 张曦文
近年来，财政部在全国实施预算管理一体化改革，以系统化思维整合预算管理全流程，积极构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制。在此背景下，预算指标核算管理这一全新管理理念被提出。
2021年7月，云南省被确定为全国首批预算指标核算管理试点省份之一。在财政部的指导和帮助下，云南省财政厅科学统筹谋划，精心组织实施，坚持顶层设计与实践探索高度结合，业务规范与技术标准深度融合，围绕“一条主线、多点控制、协调联动”的总体建设框架，全面梳理细化分解127个业务场景，积极搭建以全过程记录、全方位控制、全覆盖报告为核心的预算指标核算管理“三大体系”。云南成为全国首批在正式生产系统中规范建设和完整运用预算指标核算管理的省份。
截至2022年3月20日，云南省预算指标核算管理共产生记账凭证1892万条、凭证分录3922万条、辅助核算明细3922万条，充分验证了预算指标核算管理实施方案和记账规则的科学性、有效性和可复制性，初步实现了改革试点目标，为实施预算管理一体化改革助力增效。财政部副部长许宏才表示，云南省精心组织、统筹安排，扎实有力推进试点工作，系统建设效果符合预算指标核算原定规划设想，试点工作将预算指标核算相关理论性方案落地、落实、落细，试点情况超出预期，预算指标核算管理体系建设取得重大进展。
高位推动，筑牢试点坚强保障
预算指标核算管理引入管理会计理念，在不改变现行管理方式和职责分工的前提下，采用会计复式记账法对预算指标的批复、分解、下达、调整、调剂、执行和结转结余等全生命周期过程进行记录，实时反映预算指标的增减、来源和状态，对预算管理各层级、各环节形成有效衔接、控制和报告，实现预算指标全流程“顺向可控、逆向可溯”的管理目标，是统一规范业务底层控制、实现全国数据互联互通的重要手段，是提升预算管理一体化标准化、自动化水平的有效途径。
自预算指标核算管理改革试点工作启动以来，云南省高度重视改革试点工作，坚持高站位部署、高起点谋划、高标准推进，确保试点工作对得准、能落地、走得通。
“预算指标核算管理是一项创新性的工作，财政部把改革试点这个重要的任务交给云南，既是对云南的信任，更是对云南前期工作的充分肯定。”云南省财政厅厅长张岩松说：“要做好这项工作，既要从宏观层面把握政策导向，更要在微观层面下足功夫。”
为此，云南省财政厅第一时间建立由厅党组书记、厅长担任组长，分管副厅长担任副组长，相关处室及试点地区财政部门主要领导为成员的联席工作机制，并多次召开厅党组会议，专题研究试点和扩面工作，两次召开全省性会议进行动员部署，进一步统一思想、提高认识，确保试点工作有部门落实、有人员负责、有队伍执行。
在制度保障方面，云南省先后制定一系列制度文件，包括试点实施方案、试点工作通知和业务规范文件，以及云南省预算指标核算管理建设方案等系统建设文件，为试点工作顺利推进提供制度保障。
在技术保障方面，云南省拟定预算指标核算基础数据清单，对省本级、普洱市及宁洱县三级财政“三本预算”资金、财政专户管理资金（教育收费）、单位资金从年初预算、指标数据、执行数据、业务场景等方面进行全面梳理和核对，采用微服务架构、数据库存储过程等技术实现预算指标核算的控制和记录过程，并嵌入预算管理一体化系统底层。建立问题跟踪反馈机制，增强运维技术保障能力，不断完善系统功能，提升用户体验感。强化对试点地区的业务指导，及时组织试点地区财政业务骨干学规范、理数据、强运用。积极组织开展业务培训工作，累计培训2.6万余人次。
对标对表，全面搭建“三大体系”
在试点工作中，云南省财政厅对标对表财政部改革要求，落实落细试点实施方案，以预算管理一体化系统为基础，将管理会计理念应用于预算指标管理全过程，积极搭建以全过程记录体系、全方位控制体系、全覆盖报告体系为核心的预算指标核算管理“三大体系”。
首先，建立全过程的完整记录体系。预算指标核算管理以经依法批准的全口径预算为核算依据，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及财政专户管理资金（教育收费）、单位资金等非财政拨款资金纳入指标核算范围。核算对象既包括纳入本年度收支预算的资金，也包含上年结转资金、权责发生制资金以及收回的以前年度资金等。同时，将复式记账分录嵌入预算管理的各个环节，确保每项指标业务以相同金额在两个相互关联的预算指标核算管理科目同时记录。根据各业务场景，通过各科目之间客观上存在的对应关系，如实记录预算指标增减变化、来源及状态，真实、全面、动态地反映预算指标管理业务全貌。
其次，建立全方位的控制管理体系。预算指标核算管理遵循“全面反映收支预算、严格管控预算执行、有效衔接预算决算”原则，坚持“先有预算、再有指标、后有支出”的控制机制，将政府预算、部门预算、单位预算衔接起来，实现全口径财政收支总额控制，并通过将核算科目与核算控制要素进行细分对应，按不同颗粒度进行关联，将记账规则和控制规则嵌入预算管理业务各环节，形成预算管理一体化系统底层控制机制的重要组成部分。在自动化记账过程中，实现对整个预算指标管理上下游、纵横向之间各环节的记账控制，构建涵盖科目、核算控制要素为一体，多层级、多方式控制功能为核心的控制体系，进一步提高预算管理一体化系统数据的准确性和资金支付的安全性。
最后，建立全覆盖的动态报告体系。预算指标核算管理是统一业务底层控制机制和实现全国数据互联互通的重要手段，核算业务涵盖预算管理全过程，将复式记账分录以业务规则形式嵌入预算管理各个节点，在预算指标管理事项和预算资金收支业务发生时进行自动记录和预警监控，形成覆盖预算管理各业务环节的“数据中心”。同时，通过可视化和大数据应用技术，对预算管理各个环节的数据信息进行对比分析、控制评价、综合考量等处理，灵活展示各种业务报表，自动生成各类分析报告，动态反映预算指标全生命周期各个环节的运行情况，有效支撑上下级结算、财政总决算编制以及政府综合财务报告编制，满足不同维度、不同层级的管理需求。
“预算指标核算管理是一项全新的管理理念和系统性改革，是管理会计与预算管理相结合的切入点，是提升预算管理全面性、规范性和透明性的有效途径。由于此项改革在全国尚无先例可循，我们坚持边试边改、大胆实践、小心求证。比如试点初期，我们采取‘手工记账凭证+T型账户’等方式模拟预算指标核算全流程数据，进一步验证预算指标核算科目体系、控制要素和管理规则的有效性。”云南省财政厅副厅长杨秀文告诉记者。
以点带面，稳步扩大改革范围
试点是改革的“金种子”。云南省坚持试点先行、以点带面、逐步覆盖，突出试点的典型性和可复制性，于2021年8月选取基础相对扎实、条件相对成熟的省本级、普洱市和宁洱县三级财政开展首批试点工作，将试点地区的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和财政专户管理资金（教育收费），以及25个预算单位资金纳入改革范围，并在预算管理一体化生产系统上线实施。2021年11月，在昆明、玉溪、保山、普洱、丽江等地进一步扩大试点范围。在此基础上，出台《云南省预算指标核算管理改革实施方案》，与预算管理一体化改革同部署、同落实、同推进，于2022年1月在全省范围内全面推广实施预算指标核算管理改革，资金范围涵盖“三本预算”资金和财政专户管理资金（教育收费），以及除医院外的所有预算单位的单位资金。
“预算指标核算管理为我们破解过去预算管理中存在的老大难问题提供了一个全新的视角，我们以本次试点为突破口和切入点，加快推进预算管理一体化改革工作，做成了很多以前想做但没做成的事。”云南省财政厅国库处处长付申才告诉记者。
“预算管理一体化与预算指标核算管理体系两者相辅相成，互相促进，是一个整体，好比一个硬币的两面，均不可或缺。预算指标核算管理以预算管理一体化系统这个生产系统为基础，深度嵌入系统底层，业务人员在前台操作时触发核算体系在后台进行自动判断识别，对业务人员的操作进行实时记录、控制和报告，在规范业务管理和提升财政管理水平的同时，并不额外增加业务人员的工作量。”付申才说。
认真总结，改革实践成效显著
从云南省改革实践的效果来看，预算指标核算管理对传统预算管理理念和运行机制作出了重大变革，预算管理由过去的“单向直线型”变为“双向循环型”。实施预算指标核算管理有利于巩固提升预算管理一体化建设成果，全面规范预算管理和硬化预算约束，推动进一步深化预算管理制度改革和加快建立现代财政制度。
有效规范了各项预算管理活动。预算指标核算管理体系以预算管理一体化系统为基础，深度嵌入信息系统底层，与预算编制、预算执行、会计核算等预算管理业务模块实现深度融合，在不改变现行管理方式和职责分工，充分保留各模块前台业务管理流程和用户操作习惯的前提下，采用全国统一的规则和要素，通过事先设置的触发条件、业务流程场景、控制规则及核算控制要素等，业务人员在预算管理一体化系统进行前台操作时计算机自动判断识别，触发核算体系记录，同时核算体系有效规范业务系统操作，实现对预算管理全业务流程实时动态的记录、控制和反映。
有效强化了预算刚性约束。预算指标核算管理按照“先有预算、再有指标、后有支出”的基本控制逻辑，遵循会计复式记账法“有借必有贷、借贷必相等”原则，实现预算管理业务或事项有效衔接、相互制衡机制。支出预算和收入预算遵循“同增同减”原则，确保全面完整反映收支预算，真正做到预算管理源头数据无缝衔接和有效控制。预算形成指标，指标控制支出，遵循“此增彼减”原则，切实硬化预算约束，真正做到支出以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
有效推动了预算管理在不同层级、不同主体、不同年度之间的衔接。预算指标核算管理通过环环相扣的核算体系，将上下级政府预算之间，政府预算与部门预算、单位预算之间，预算编制与预算执行之间，上下年度预算之间的相关信息全部纳入核算，能够及时发现预算管理过程中存在的衔接不够紧密的问题，促进各地进一步规范预算编制。同时，预算指标核算管理建立了一系列预算动态平衡机制，可及时发现预算执行过程中存在的苗头性问题，为研判财政收支运行风险提供数据支撑。
有效提升了数据质量实现全国互联互通。预算指标核算管理通过建立全国统一的预算指标核算管理规则、核算科目和核算要素对预算指标管理业务进行记录、控制和报告，解决了由于各地预算管理方式不同、具体业务人员各自对有关业务的理解不同等导致数据可比性不高的问题。同时，预算指标核算管理通过将统一、规范的系统化管理规则固化于预算管理一体化系统底层，有效连接了预算编制、预算执行和会计核算等业务模块，建立健全了业务协同、规范管理、统筹协调的指标核算管理运行机制，有效确保了预算管理一体化数据的全面完整，为实现全国数据的统一贯通提供有力的支撑。
试点成效怎么样，用户最有发言权。在采访中，基层财政部门和试点预算单位的经办同志纷纷表示，这套逻辑严密的体系对于规范和提升预算管理水平有极大帮助。
普洱市财政局的一位经办同志告诉记者：“规范的操作一点即可，几乎感觉不到它的存在，不规范的操作一下就被它发现，寸步难行！”
云南省省直单位的一位财务人员说：“这次改革把单位资金也全面纳入预算管起来，给我们提供了很多方便。以前单位资金虽编了预算，但与预算执行脱节较严重，每到年末报决算时，对账都要好几天。这次改革以后，单位资金全部通过预算指标管理，执行情况点一下鼠标就能一键生成！”
“试点工作伊始，全省各级财政部门尤其是财力较为紧张的地区都有一个担心，是否会因为实施预算指标核算管理而影响正常业务。但从目前系统运行情况来看，并没有发现这种情况。相反，对预算指标进行核算有助于上级财政部门更加准确地了解掌握下级财政的实际情况，及时采取有效措施，缓解财政困难，防范财政风险。通过预算指标核算管理，还可以积极引导地方政府严肃财经纪律，牢固树立‘先有预算，后有支出’的理念，强化预算约束，减轻地方财政工作压力。”张岩松告诉记者。
下一步，云南省将在财政部的精心指导下，进一步夯实基础、完善机制、深化改革，认真总结可复制、可推广的实践经验，研究提出有针对性和建设性的意见建议，推动出台预算指标核算管理相关制度办法，为预算指标核算管理改革在全国范围内顺利实施作出积极贡献。
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