自2012年财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，行政事业单位已连续5年开展内部控制报告编制工作，内控工作已深入人心。
从财政部公布的分析报告来看，编制单位在数量、质量等方面已取得长足进步，积累很多经验。同时，问题仍不可避免。如何让行政事业单位内控工作在基层单位进一步深入推进，发挥其应有的作用，有许多值得深思的地方。
现状
一是“有”内控，并不代表控制得“好”。随着工作的持续推进，在基层行政事业单位，内控报告基本实现从“无”到“有”，做到全覆盖。然而，是否真正按照要求建立规范的内控体系，并在单位实际工作中予以贯彻落实，还需要深入研究和思考。
在基层行政事业单位，由于机构、编制、人员等原因，部分单位内控工作仅是根据财政部门的要求按期完成内控报告，并非按照要求建立相应的体制和机制，日常工作中也未完全开展相应控制工作，甚至出现第三方机构完全代编内控报告的情况。
二是内控由“热”变“冷”。在财政部门2015年推行内控工作初期，结合党风廉政建设进一步加强的实际情况，各种文件和检查纷至沓来，行政事业单位从主观和客观上都非常重视内控建设，内控工作成为“一把手工程”，在机构设置、人员配备、经费投入等方面予以支持。但随着内控工作常态化，外部监管力度有所减弱，单位重视程度逐年下降。除设置专岗专人的单位外，部分基层单位内控工作从“内控体系建设”演变成“内控报告编制”，仅是为完成每年一度的内控报告编制，在日常工作中已难觅踪影。
三是内控工作难以革“旧”图“新”。在内控建设初期，基层单位采取多种方式编制内控手册，部分单位直接将内控建设外包给第三方中介结构。在编制完成内控手册后即束之高阁，特别是部分第三方机构由于缺乏对单位具体业务的深入了解，内控手册更注重形式内容，而脱离单位实际，导致难以落地执行。
近年来，行政事业单位面临的预算管理、资产管理、政府采购等政策变化较快，内控手册依然延续几年前内容，难以适应最新的业务环境。
相关措施建议
当下，行政事业单位内控工作已初步实现从“无”到“有”。但如何进一步深入推进，将内控与行政事业单位治理体系、治理能力提升相结合，与当前国家最新的改革政策相结合，真正发挥其作用，提高单位的管理水平，笔者从基层单位视角，提出如下建议：
第一，坚持与时俱进原则。2019年内控报告编制通知中强调制度与流程的更新情况，说明内控工作不能仅止步于“有”，还应根据业务场景的变化，做到“新”，确保内控体系与时俱进。特别是近年来财政改革步伐加快，建议在内控体系建设中重点围绕最新政策，包括全面预算绩效、预算一体化、资产管理条例等，通过内控体系建设，让财政政策在行政事业单位得到有效落实。
第二，坚持成本效益原则。内控不是一项工作任务，而应该将其与行政事业单位治理体系和治理能力相结合，通过内控机制的有效融入，提高单位综合管理水平。广大基层行政事业单位，经费规模、人员配置、管理水平相对薄弱，在内控建设中更应该坚持成本效益原则，以提高单位管理水平为目标，而非脱离单位实际，理想化地开展内控手册编制与信息化系统建设。
特别是内控信息化系统建设工作，经费投入动辄数十万元、上百万元，基层单位是否有财力建设、是否有人维护、是否能物尽其用、是否能发挥作用，都值得商榷。建议开展内控工作时，应着重考虑成本效益原则，从适用性和实用性角度编制内控手册，建设信息化系统。
第三，坚持有效性原则。目前编制的内控报告，绝大多数都是单位根据情况自行编报，没有通过相关部门核实和监督。与部门决算等数据不同，内控报告缺乏常态化审计监督，也没有对内控建设情况进行专项审计，仅是在预算执行或经济责任审计过程中有所涉及。财政部门公布的内控报告分析，其真实效果是否正如报告所述，还需要相关部门验证。
建议财政部门和审计部门，对内控报告的真实性和有效性开展专项审计。监督的持续介入，将成为内控工作的持续推动力量。
第四，坚持以上促下的原则。内控属于“治未病”。在没有发生风险之前，基层行政事业单位缺乏内生动力，需要外部力量的推动，才能持续不断地向前推动。在内控体系建设过程中，一是要有外部持续的推动力量，通过巡视巡察、审计等监督力量进行推动；二是利用财政部门和主管部门的力量，对内控报告的真实性、完整性、规范性进行审核检查，提高内控报告质量；三是主管部门要加强内控报告的分析、应用，挖掘内控报告应用价值，总结经验、发现问题、弥补缺陷，让基层单位认识到内控的作用，提高开展内控体系建设的主动性、积极性。
内控是行政事业单位业务与财务融合的纽带，也是党风廉政建设一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”体系中“不能腐”的重要环节。与时俱进、持之以恒地推进行政事业单位内控体系建设，将有效提高行政事业单位治理体系和治理能力现代化水平，服务社会经济高质量发展。
（作者为全国高端会计人才行政事业类学员，供职于西安理工大学）
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